Lima es la capital de Perú y la quinta ciudad más poblada de América del Sur, con 10 millones de habitantes, lo que representa casi un tercio de la población peruana y casi el 40% del PBI nacional (INEI, 2018; INEI, 2021). Sin embargo, en 1940, la población representaba el 10% del país, lo que muestra el rápido crecimiento urbano experimentado en las últimas décadas. Aunque Lima tiene una de las densidades urbanas más altas de América del Sur, alrededor de 106 personas/ha, la expansión espacial en la periferia ha sido acompañada por asentamientos informales, algunos de ellos en lugares vulnerables como laderas de cerros, lo que limita el acceso a servicios públicos como agua y saneamiento (Lima: ¿Cómo estamos?, 2021a).
Lima está
ubicada en una región desértica, por lo que los recursos hídricos son escasos y
costosos de proporcionar para los servicios públicos. Los desafíos de Lima para
convertirse en una metrópoli sostenible incluyen la necesidad de reducir las
desigualdades y garantizar el acceso al agua en toda la ciudad; sin embargo, el
contexto de centralización del país y la gobernanza ineficiente con respecto a
los servicios públicos siguen siendo un problema por abordar.
El presente
ensayo aborda la relación de dos temas principales que afectan el desarrollo
sostenible del crecimiento de Lima, que son la informalidad y el acceso al
agua; ambos conectados indican las zonas que requieren más atención para
cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La estructura
comienza con el concepto de informalidad, el contexto de desigualdades y una
visión general de la ciudad. Después, se enfoca en el problema del acceso al
agua que requiere infraestructura y planificación estratégica con una visión a
largo plazo. Luego, se discute la relación entre estos dos aspectos explicando
las políticas que se han aplicado anteriormente para combatirlo, y finalmente,
las conclusiones para resumir los principales aprendizajes.
Definición de informalidad
La informalidad
puede entenderse como la violación de las normas y regulaciones estatales
formales relacionadas con la planificación, construcción, empleo, licencias,
impuestos, entre otros. Sin embargo, la informalidad de alguna manera
interactúa con actividades formales. Aunque es un concepto amplio que puede
usarse de muchas formas, generalmente se considera más relacionado con
actividades de desarrollo, empresas y formas de trabajo (UN-Habitat, 2009). De
hecho, la informalidad puede considerarse un caos creativo como respuesta a la
urbanización cuando las ciudades del Sur Global no pueden proporcionar
servicios y viviendas ante el crecimiento de la población, impactando los
medios de vida locales (UN-Habitat, 2016). El término informalidad en Perú se utiliza
más en relación con ser parte de una economía informal o en el hecho de vivir
en desarrollos urbanos informales. El presente ensayo se enfocará en este
último.
Los desarrollos urbanos informales también
comprenden diferentes significados o dimensiones (Figura 1). En primer lugar,
está directamente asociado con términos legales, que se refieren a la falta de
títulos de propiedad o tenencia de tierras como una ocupación ilegal. El
segundo y el más complejo son los términos físicos de la infraestructura que se
pueden agrupar en tres vías para ser identificados (Virgilio et al., 2014). a)
Patrones de desarrollo irregular en la estructura urbana y edificaciones subestándar,
que muestran un proceso de planificación ineficiente o la falta de este en la
ciudad; b) Falta de servicios públicos básicos como agua, saneamiento, que
destacan la debilidad del gobierno local y la distribución desigual de recursos
que afectan las condiciones de vida de las comunidades, y c) la ocupación de
tierras ambientalmente vulnerables por parte de comunidades pobres, lo que
generalmente ocurre en áreas de riesgo en las periferias urbanas como lugares
propensos a inundaciones cerca de cauces de ríos/quebradas o deslizamientos de ladera
en cerros (Inostroza, 2017; Fekade, 2000; Clichevsky, 2000). Estas
características están fuertemente conectadas. Por ejemplo, en los barrios
marginales, se puede observar que todas estas dimensiones y significados
ocurren juntos. Sin embargo, en toda la ciudad de Lima, áreas particulares
tienen diferentes condiciones de informalidad.
Figura 1. Relación del concepto de informalidad con los ODS.
Contexto y desafíos de la
informalidad en Lima
En el Sur Global, 4 de cada 10 personas
viven en asentamientos informales; tanto es así que en América Latina, la
informalidad ha sido el principal medio de acceso a la tierra urbana de los
pobres, con aproximadamente el 14% de las personas viviendo en condiciones
informales (Arimah, 2010; Abramo, 2012; UN-Habitat, 2004). Debido a que Lima
tiene la tasa más alta de informalidad en América Latina, que ronda el 26%,
este es un problema principal que abordar a nivel de toda la ciudad (Inostroza,
2017). Según el último censo nacional, Lima metropolitana tiene el 23.4% de
hogares sin agua por tubería, el 21.6% sin desagüe y el 20.4% con piso de
tierra, lo que significa que al menos 1 de cada 5 viviendas tiene estas
condiciones informales (INEI, 2018).
Figura 2. Expansión urbana de Lima de 1960 a 2010
Nota: Lima ha expandido su crecimiento en tres direcciones: Norte, Este
y Sur. El crecimiento hacia el Norte y el Sur ha sido mayor debido a la ventaja
topográfica, en contraste con el Este, que tiene la restricción de las tierras
altas, la cordillera de los Andes. Fuente: GRADE (2018)
La expansión urbana de Lima tiene un ritmo
del 1.5% por año (Figura 2). Inostroza (2017) identificó que las nuevas
periferias urbanas representan el 29% de Lima, lo que refleja la expansión en
las últimas décadas, la mayoría de ellas como asentamientos informales ocupados
por personas de bajos y medianos ingresos ubicados alrededor del centro. A
pesar del crecimiento urbano y los desarrollos irregulares, Lima aún está
vinculada al núcleo urbano con una densidad media-alta. Sin embargo, la falta
de planificación y viviendas asequibles para personas pobres causa
indirectamente la ocupación ilegal de áreas circundantes llamadas pueblos
jóvenes, barrios marginales o asentamientos humanos, que se refieren a nuevos
asentamientos informales (Barreda & Ramírez Corzo, 2004). Existe una
relación entre los grupos pobres y las periferias; típicamente, estas áreas
están habitadas por personas del campo o provincias que se caracterizan por su
ocupación informal de tierras y autoconstrucción (Inostroza, 2017).
Desafortunadamente, la informalidad es la única forma en que las personas
pobres pueden acceder a la tierra si los gobiernos no sostienen políticas
habitacionales de forma continua. Según Inostroza, algunas variables pueden
usarse para calcular los niveles de informalidad en Lima, como acceso al agua,
electricidad, condiciones del saneamiento, paredes exteriores, piso y tipo de
vivienda (Figura 3). Todas estas condiciones desiguales crean fragmentación
dentro de las ciudades y aumentan la vulnerabilidad de los barrios en aspectos
ambientales y de salud como saneamiento y contaminación (Fernandes, 2011). Por
ejemplo, durante la pandemia, la informalidad se convirtió en un gran problema
debido a la falta de información y condiciones más bajas como lo son los
indicadores de informalidad. Fue así que personas sin acceso al agua no pudieron
lavarse las manos, los hogares sin electricidad no pudieron refrigerar
alimentos y la educación desde casa no fue una alternativa para los niños de
asentamientos informales.
Figura 3. Características de la informalidad en Lima.
Nota: a) Agua potable: camión cisterna, pozo de agua, río; b)
Electricidad: sin electricidad; c) Baño: letrina de pozo, sin inodoro; d)
Paredes exteriores: esteras, otro material; e) Piso: suelo desnudo; f) Tipo de
vivienda: choza, refugio improvisado, lugar no destinado para la habitación
humana.
La informalidad se considera una de las
fuentes de expansión urbana y pobreza en las ciudades latinoamericanas, lo que
también implica el desarrollo de barrios marginales y viviendas subestándar,
que se construyen sin calidad (Coq-Huelva & Asián-Chaves, 2019). Por
ejemplo, el 70% de las viviendas en Lima son construcciones informales, lo que
significa que se construyeron sin certificación o permiso. Esta informalidad
también representa una vulnerabilidad, especialmente en una región con riesgo
de eventos sísmicos (Valdivia, 2023). Casi todas las variables en Lima son
críticas, pero el acceso a infraestructura pública, como el agua, se convierte
en un problema diario que agrava la informalidad y afecta el bienestar de
muchas personas (Inostroza, 2017).
Acceso y uso del agua en la
ciudad
El derecho al agua potable segura y limpia
y al saneamiento se reconoce en todo el mundo como un derecho humano (Naciones
Unidas, 2010). Además, el acceso a servicios básicos se considera un medio para
lograr ciudades sostenibles dentro de la Nueva Agenda Urbana (UN Habitat,
2016). Por lo tanto, el ODS 6 busca garantizar la disponibilidad y la gestión
sostenible del agua y el saneamiento para todos. De hecho, los indicadores
clave son la proporción de la población con acceso a agua potable y servicios de
saneamiento, que tienen como objetivo lograr un acceso universal para 2030
(Indicadores de los ODS, 2017).
Según el artículo 7-A de la Constitución
peruana de 1993, "el Estado reconoce el derecho de toda persona a tener
acceso progresivo y universal al agua potable, y garantiza este derecho
priorizando el consumo humano sobre otros usos". Sin embargo, este
artículo se incorporó en 2017. Por lo tanto, en la práctica, denota que todavía
es un desafío cumplir completamente. En Lima, casi 9 de cada 10 viviendas
urbanas tienen acceso a agua por tubería dentro y fuera de la casa. Entre 2007
y 2017, Lima mejoró la cobertura pública de agua de red del 82.8% al 88.4%
(INEI, 2018). La Tabla 1 muestra la distribución de la provisión de agua desde
diferentes fuentes, donde el 6.7% de los hogares dependen de camiones cisterna
de agua, lo que evidencia la brecha a cerrar en los próximos años.
Tabla 1. Tipos de provisión de agua - fuentes (INEI)
|
Programa de Monitoreo Escala – Abastecimiento de Agua |
Tipo de abastecimiento de agua |
Lima (urbano -
2,173,116) |
|
Gestión segura |
Red pública dentro de la vivienda |
77.8% |
|
Básica |
Red pública fuera de la vivienda, pero dentro de la edificación |
10.7% |
|
Limitada |
Camión--cisterna u otro similar |
6.7% |
|
Pilón o pileta de uso público |
3.2% |
|
|
Pozo |
1.0% |
|
|
No mejorada |
Otro |
0.6 |
|
Superficie de agua |
Río, acequia, manantial o similar |
0% |
Nota: Con respecto a la escalera de acceso al agua: dentro de la vivienda puede estar asociado con conexiones formales que se gestionan de manera segura, fuera de la vivienda puede estar asociado con agua potable básica de una fuente mejorada. Sin embargo, el camión cisterna, el grifo público y el agua subterránea pueden estar relacionados con fuentes limitadas, mientras que otros o río están asociados con agua no mejorada o superficial. Fuente: (INEI, 2018)
Limitaciones actuales para la
provisión de agua en Lima
Cuatro factores principales que comprenden
aspectos físicos y organizacionales afectan el acceso al agua en Lima,
restringen su desarrollo y requieren una atención especial para implementar
políticas, programas y proyectos que puedan integrar soluciones para el acceso
universal.
En primer lugar, las condiciones de estrés
hídrico de Lima no son ideales para el crecimiento urbano y empeorarán con las
proyecciones del cambio climático. Históricamente, Lima creció alrededor de un
puerto estratégico durante los años de la colonia española. Sin embargo, está
ubicada en suelo árido con pequeños ríos con un régimen de precipitación bajo
(Ioris, 2016). La demanda de la población es mayor que la oferta natural. Para
poner números en perspectiva, la empresa de servicios de agua produjo 754 mil
millones de litros de agua potable en 2021, que son 187 litros por habitante
por día o 23.9 m3/s (Lima: ¿Cómo estamos?, 2021b). Sin embargo, la
tasa de flujo promedio del río principal, el Rímac, es de 25 m3/s
(Vega-Jácome et al., 2018). Es por eso que el gobierno metropolitano y la
empresa de servicios han propuesto megaproyectos para traer agua de otras
cuencas. Por lo tanto, es necesario tomar medidas e incorporar los recursos
hídricos como un componente de los procesos de planificación porque la escasez
de agua limita las condiciones de salud para las personas y las ciudades, como
áreas verdes mínimas en espacios públicos.
Figura 4. Población sin acceso a agua desde la red pública.
En segundo lugar, la falta de
infraestructura y alto costo representa una tarea crucial para el gobierno. Si
bien es cierto que en comparación con las áreas rurales, el costo de brindar
servicios como el agua en áreas urbanas compactas es de 30-50% más bajo (UN
Habitat, 2016). Incluso con la alta densidad urbana de Lima, sigue siendo caro
proporcionar un sistema de agua y alcantarillado en laderas de cerros, donde es
aún más complejo debido al terreno desigual. Por lo tanto, el gobierno nacional
publicó en 2019 el Plan Nacional de Infraestructura, en el que ha priorizado
dos megaproyectos en cuanto a agua y saneamiento en Lima. Uno es una planta de
tratamiento de aguas residuales y emisario submarino La Chira (47 millones de
dólares) que atenderá a 18 distritos. Otro son estructuras de toma para
conducir agua al sistema potable (683 millones de dólares) que atenderán a 2
millones de personas en el norte de Lima (Ministerio de Economía, 2019). Sin
embargo, el problema no se resolverá solo con infraestructura; los hábitos de
comportamiento, la operación de control y la gestión son clave para obtener
resultados exitosos.
En tercer lugar, las deficiencias en la
gestión del agua y las operaciones necesitan una modernización con más
participación y tecnología. El modelo actual que opera las empresas de
servicios de agua en Lima es una especie de asociación público-privada, y ha
sido así durante dos décadas. Sin embargo, estas organizaciones han mostrado
debilidades en la gestión, con varios problemas financieros, un sistema de red
poco confiable y aún no universal; por ejemplo, en algunos distritos, el acceso
al agua no es continuo con unas pocas horas de escasez (Ioris, 2016). Además,
el 30% del consumo de agua no fue registrado, y hay conexiones ilegales, fugas
y falta de mantenimiento de la red de tuberías de agua (Lima: ¿Cómo estamos?,
2021b), lo que es crítico porque el 90% de los ingresos de esta empresa de
servicios de agua (SEDAPAL) proviene de tarifas domésticas e industriales.
Tabla
2. Desigualdades socioespaciales en municipios seleccionados del área
metropolitana de Lima
|
Condición de ingresos |
Proporción de hogares con servicio público de agua |
|
Municipios de ingresos altos |
99.8% |
|
Municipios de ingresos medios |
77.9% |
|
Municipios de ingresos bajos |
68.1% |
Fuente: Bases de datos del INEI y SEDAPAL (2007), adaptado de Ioris (2016)
Finalmente, la gobernanza débil y la falta
de planificación estratégica afectan la distribución desigual de recursos. La
distribución de la cobertura varía desde el distrito periférico hasta el centro
de Lima, esta distribución gradual está vinculada al estado socioeconómico de
cada distrito. Por ejemplo, hay una brecha del 30% de diferencia entre los
grupos de ingresos altos y bajos con respecto a la cantidad de consumo (Tabla
2). Esas diferencias de ingresos se relacionan directamente con la variedad de
acceso a los servicios de agua y la calidad del consumo. La Figura 4 muestra
claramente cómo la periferia tiene menos acceso al agua y al saneamiento,
aunque algunas están junto a ríos.
Discusión y Políticas
El vínculo entre
la informalidad y el acceso limitado al agua es significativo. La mayoría de
las personas en asentamientos informales han sufrido durante años debido a este
acceso limitado. Esta precaria condición está estrechamente relacionada, ya que
el agua es un derecho fundamental y debería ser uno de los primeros pasos para
revertir la informalidad. Sin embargo, ¿abordar la informalidad puede resolver
el acceso al agua o viceversa?
Muñoz &
Ramos (2022) evaluaron cómo Lima ha evolucionado en los asentamientos
informales durante las últimas décadas y analizaron las diferentes políticas
que las ciudades latinoamericanas han aplicado para combatir la informalidad en
esas áreas. Las estrategias se basan en cuatro medidas:
- Los espacios adaptables
se refieren a encontrar lugares que puedan servir como puntos intermedios entre
los asentamientos informales y la ciudad. Por ejemplo, en Villa María del
Tirunfo en Lima, se implementaron infraestructuras urbanas como tiendas,
escuelas y locales comunitarios para integrar a las personas con los servicios.
Cuando el gobierno invierte en instalaciones comunitarias, esta infraestructura
puede catalizar la distribución de la red de agua y servicios de saneamiento.
- La cohesión urbana se
refiere a crear consolidación entre el centro y las periferias, lo que es
beneficioso para proporcionar servicios básicos. Por ejemplo, en Villa 1-14 en
Buenos Aires, uno de los mayores asentamientos informales en Argentina, se
consolidó como una estructura urbana creando adiciones verticales y materiales
de renovación para edificios.
- Los sistemas de absorción
urbana se refieren a soluciones incrementales para la vivienda vinculada
con áreas comerciales. Por ejemplo, en Manuel Bustos en Viña del Mar, Chile,
hubo un proceso de absorción progresiva para la modificación de la vivienda en
el asentamiento como un vínculo entre los sectores informales y formales, lo
que también requirió una fuerte organización comunitaria.
- Los dispositivos de control
se refieren al papel del gobierno en el control de los asentamientos informales
como expansión física, como el control del desarrollo en áreas inclinadas o
colinas peligrosas donde pueden ocurrir deslizamientos de tierra.
Como todas las políticas urbanas, estas deben implementarse simultáneamente. Sin embargo, antes de tomar medidas, evaluar los niveles de los hogares en los asentamientos informales es crucial porque cada área necesita soluciones diferentes. Según UN-Habitat (2004), hay cinco aspectos a evaluar asociados tanto con términos legales como físicos:
- Seguridad en la tenencia de la propiedad mediante la documentación que puede proteger contra el desalojo. Esta alternativa previamente requiere una evaluación de riesgos y representa una garantía para futuras intervenciones para reconocer la posibilidad de invertir en servicios públicos sin restricciones legales. Especialmente en Lima, donde el gobierno ha invertido demasiado dinero y esfuerzo en las últimas décadas para proporcionar infraestructura y control de gestión del agua, por lo que no es una opción eliminar nuevas áreas sin acceso al agua (Ioris, 2016).
- Acceso a agua mejorada que facilita el acceso para todos sin esfuerzo. Por ejemplo, los camiones cisterna solo deberían considerarse como una provisión de emergencia, no como una condición normal. Además, en Lima, el agua para consumo humano no está disponible; las personas deben hervirla antes de usarla. Por lo tanto, el agua mejorada también se refiere a la oportunidad de mejorar la calidad del agua, como indicadores de pH y salinidad.
- Acceso a saneamiento mejorado vinculado con el tipo de sistema de saneamiento. Desafortunadamente, en Perú, los sistemas de agua y saneamiento solo a veces se proporcionan juntos. Muchas áreas urbanas tienen agua pero no una red de alcantarillado.
- Durabilidad de la vivienda se refiere a tener una estructura adecuada en términos de materiales y ubicación para brindar certeza como un desarrollo seguro potencial. Estos criterios también están asociados con la seguridad en la tenencia de la propiedad.
- Área de vida suficiente se refiere a garantizar un mínimo de espacio para los miembros del hogar, especialmente en áreas pobres donde más de dos personas comparten la misma habitación o tienen una habitación común para todas las necesidades.
La combinación de estos aspectos puede determinar prioridades para establecer programas y proyectos de la mano con las comunidades locales. Algunas de las estrategias que Lima puede adoptar a partir de experiencias del Norte Global están relacionadas con el uso estratégico de herramientas de planificación. Por ejemplo, Brisbane desarrolla un plan de infraestructura troncal que prioriza periódicamente futuras intervenciones en agua, transporte y áreas verdes. Otra estrategia sugerida por UN-Habitat en 2003 es el reajuste de la tierra siguiendo un desarrollo de tierras guiado y extendiendo gradualmente la planificación efectiva en áreas definidas. Además, es clave trabajar con actores informales para gestionar el espacio público y proporcionar servicios.
Conclusión
El área
metropolitana de Lima ha experimentado un rápido crecimiento urbano en áreas
periféricas acompañadas de asentamientos informales. Esta informalidad como
parte del nuevo desarrollo urbano representa un problema importante para la
ciudad con el fin de lograr la sostenibilidad, ya que crea una distribución
desigual y acceso a los servicios públicos que afectan las condiciones de vida
en los distritos de bajos ingresos. La interconexión entre la informalidad y el
acceso al agua está fuertemente relacionada debido a que el saneamiento y la
cobertura de agua son indicadores clave de la informalidad urbana.
La mejora del
sistema de red de agua para satisfacer la demanda de la población se basa en
enfoques físicos y organizativos juntos. Lo físico está relacionado con la
necesidad de desarrollo de infraestructura considerando la limitación
hidrológica de la región, el alto costo y el escenario del cambio climático, lo
que se convierte en un gran desafío para abordar. Mientras que los aspectos
organizativos están vinculados a la gestión del agua, la eficiencia operativa y
la gobernanza que requieren la toma de decisiones incluyendo participación,
transparencia e implementación de políticas. Algunas de las políticas que Lima
debería aplicar están relacionadas con la planificación estratégica de
servicios urbanos, reconociendo que el programa urbano en asentamientos
informales puede aprovechar la integración de servicios como una transformación
de catalizador para la formalización gradual.
Finalmente, como
reflexión personal, la escasez de agua podría hacer que la informalidad sea más
difícil de abordar debido a los recursos hídricos restringidos de sus cuencas.
Lima es un claro ejemplo de la importancia de la planificación para las ciudades medianas que busquen prosperar
de manera sostenible. Sin embargo, este caso es comparable en todas las áreas
costeras del Perú, que es una banda desértica, mientras que en el otro lado del
país (vertiente oriental) tiene mucho mayor disponibilidad de recursos
hídricos. Irónicamente, las personas migran a Lima atraídas por la actividad
económica como el trabajo y la educación, olvidando que el agua es un activo
precioso. Por lo tanto, este paradigma debe ser abordado por planificadores que
desarrollen planes maestros con una visión interdisciplinaria y a largo plazo.
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